超50万亿元地方隐性债务将如何化解？

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记者 樊旭

7月24日召开的政治局会议针对地方债务问题提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。和4月政治局会议“加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”的表述相比，此次中央表态更进一步，化债工作已“箭在弦上”。

分析师普遍认为，较为全面、系统化的化债方案有望在未来一段时间内陆续出台。其中，银行债务重组、发行再融资债券置换存量债务是最有可能的两种方式。

过去很长时间以来，在经济高速增长的背景下，地方债务随之水涨船高。而伴随着经济转向高质量发展，地方财政收入下滑，与地方债务偿还联系密切的房地产行业发生趋势性变化，大量积压的地方债务如何化解成为棘手问题。

财政部数据显示，截至2022年末，全国一般债务余额14.39万亿元，专项债务余额20.67万亿元，较2015年分别增长55.4%、276.2%。2019年以来，地方债同比增速维持在15%以上，大约是实际GDP增速的3倍。除这些显性债务外，隐性债务规模更大。据中泰证券首席经济学家李迅雷估算，2022年末，全国城投有息债务为51.96万亿元。

对于未来的化债工作，分析师大多认为，银行将是不可或缺的重要角色。

2023年1月7日，原中国人民银行党委书记郭树清在接受新华社采访时表示，金融机构要积极配合化解地方政府隐性债务风险，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。

中金公司在研报中指出，政策性银行作为具有“准财政”特征的金融机构未来有望成为城投化债的重要主体。除政策行外，商业银行特别是国有大行也有望参与化债，利率定价和期限基于商业性考量，收益与信用成本相匹配。

国金证券预计，地方政府将与政策性、全国性、区域性银行协商债务重组，将隐性债务中的高融资成本债务进行降息、展期、信贷/非标置换，从而实现债务“削峰”管理，缓释债务到期及付息压力，用时间换空间。

事实上，目前已有不少银行参与地方债务重组的案例。例如，2020年5月，国家开发银行牵头9家银行置换湖北交投债务；又如，2022年12月，遵义道桥披露了关于推进银行贷款重组事项的公告，宣布对155.94亿元银行贷款进行重组，贷款期限调整为20年，利率从最高7%/年左右下调为3%/年-4.5%/年。

此外，分析师认为，发行再融资债券也是置换存量债务的重要方式之一。

再融资债券是地方政府债券的一种，此前主要用于偿还到期地方政府债券本金。为了缓解地方政府债务风险，2020年12月，用于偿还隐性债务的特殊再融资债券应运而生。截至2022年6月，特殊再融资债券总计发行约1.1万亿元。

特殊再融资债券分为两类：一类用于建制县区隐性债务风险化解试点，主要帮助高风险地区化债。2020年起，用于建制县债务化解的品种由置换债变更为再融资债，这部分用于建制县化债的特殊再融资债于2021年9月末完成发行，累计发行约6128亿元，其中辽宁、重庆与天津发行规模相对较高。

另一类用于全域无隐性债务试点，主要奖励债务管控好的地区，如广东省、深圳市、北京市、上海市，专项用于偿还存量债务，助力当地隐性债务清零。

不过，分析师指出，通过再融资债券置换虽然有效，但面临债务限额的“天花板”。

中信证券指出，发行特殊再融资债券相当于以增加法定债务额度的方式来化解隐性债务，因此发行规模存在上限。截至2022年末，地方政府可用于发行特殊再融资债券的规模上限约2.58万亿元，且地区分化较为明显，因此仅使用特殊再融资债券发行的方式难以从根本上解决问题。

分析师表示，无论是以时间换空间的银行债务重组，还是存在“天花板”的再融资债券置换，都只是权宜之计，无法根本上解决债务问题。而从中央多次强调“谁家的孩子谁抱”的态度来看，中央救助的意愿不高，不太可能推出新一轮大规模债务置换。因此，隐性债务的最终解决办法还得依靠机制改革。

国金证券建议，推动新一轮国企改革，通过加快城投转型增强融资平台市场化属性，将具备现金流的债务合规转化为企业经营性债务。

光大证券表示，平台市场化转型是消化存量债务的最终途径。推进投融资平台公司市场化转型，剥离地方政府非经营性项目的融资职能，是公共领域正确处理政府和市场关系、从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要举措，也是促进企业可持续发展的必由之路。

近年来，各地融资平台转型、整合存在加速迹象。陕西、甘肃、安徽相继发布相关文件，要求加快融资平台整合升级。

例如，安徽省提出“以大带小、以强带弱、以小促大”加快推进市县平台公司整合，原则上每个市打造一个总资产500亿元级以上综合性国有资本运营集团，每个县（市、区）打造一个总资产50亿元级以上综合性国有资本运营公司。甘肃省要求每个市（不含兰州市、兰州新区）打造一个总资产300亿元以上的综合性国有资产运营集团公司。